十七章中，老子提出了他用来评价统治者治理能力的四个等级。一般来说，我们认为如果一个统治者非常称职，那么人民应该都感恩爱戴他。但是老子却不这样想，反而认为这样的君王在能力上只是次等而已，不足称善。这是为什么呢？让我们一起来看看老子有什么说法吧！
本章原文
太上，下知有之。其次，亲誉之。其次，畏之。其下，侮之。
信不足，安有不信。犹呵，其贵言也。
成功遂事，而百姓谓我自然。
七尘解
本章开头，用“太上”、“其次”、“其次”、“其下”四个词引出了老子评价统治者能力的四个层面。然后着重点出了“信”对于圣人的重要性。最后则补充了圣人治下，百姓归于自然的生活状态。接下来逐句解析。
太上，下知有之。其次，亲誉之。其次，畏之。其下，侮之。
这里我们发现老子并没有用什么社会秩序、经济发展、公平正义、行政效率之类的常见评价体系，而仅仅从百姓对君王的态度这个单一角度出发去评价统治者的能力。老子说：最善于治国的君王，百姓知道他的存在（却对他没什么正面或者负面印象）。次一级的君王，百姓都赞美他。再次一级的君王，百姓都害怕他。最下等的君王，百姓辱骂他。
太上，即圣人之治，我们暂且先搁置不论。熟悉道德经的读者，应该会对老子这样的评价方式感到十分自然。这不正是老子在四十九章中提到的“圣人无常心，以百姓心为心”的外化体现吗？
有的读者可能会困惑，为什么百姓都赞美的君王，却只是列位次级呢？这个问题正指向了老子这个评价体系的核心，只要能理解它，本章所有内容就可以迎刃而解。
其实民心非常简单，用五个字就可以概括，那就是“好得而恶失”。一个满受赞誉的君王，必然是给民众带来了他们未曾期许的利益，所以民众才会都赞美他。可是世事都有平衡，君王本身不事劳作，怎么可能凭空创造财富分给百姓呢？这财富必定要从别的地方来——有可能是杀富济贫，也有可能是从未来折现到现在，前者在民众心中种下暴戾的种子，后者使民众机心滋生唯恐求利之路落后于人。于是争斗与杀戮的祸根也就在这赞美声之中悄然埋下。
再次一级的君王，让百姓人人都畏惧他。这畏惧又从何而来呢？那自然是从刑戮而来。一个畏字，就足以为我们勾勒出一个与民争利、贪得无厌的君主形象，而且他又禁止议论，想要堵上民众悠悠众口，如有不听便要施以刑罚。有人可能要说了，这不就是纯粹的暴君吗？那倒也未必。此类君王争利之心虽同，用利之处却可能各自相异。有人用来整饬军务，加强国防，有人用来大兴宫室，奢靡享受，有人用来兴修水利，有人用来修书撰典，有人酒池肉林，有人穷兵黩武。总之，雄才大略者有之，骄奢淫逸者亦有之。然而无论史书评价如何，当时百姓之心却逃不开一个“畏”字。
再次一级的君王，百姓都肆无忌惮地辱骂他。这样的君主是真正的失道之君。百姓所图，一则求生，二则求利。在前两种君王治下，百姓还能维持基本的生存，社会也能保持正常的运作。然而在失道之君治下，百姓不但求利不得，连求生也不能。既然横竖不过一死，自然生出无畏之心，即使有刑戮之患，百姓也没有什么更多可以失去的了。这样说来，那应该没有比“亡国之君”更能称为“失道”的君王了吧？这倒也未必，毕竟许多朝代的灭亡多是积重难返，非亡国一朝之过。在老子那个时代国家纷乱，人口不多，比后世的大一统国家系统稳定性要差得远了。在那个时代更容易找出标准意义上的“失道之君”，后世君王反而复杂难评。周厉王就是这样一位典型，他将山川林泽都垄断在自己手里，禁止百姓渔猎夺其生计，勒索财物虐待人民，并且不让百姓议论，行人只能道路以目，而这重重施压最后的结果就是国人暴动，周厉王被迫逃亡。
信不足，安有不信。犹呵，其贵言也。
“君王的信用不足，百姓就不会信任他。因此，圣人总是小心翼翼地斟酌自己的言语。”信字，字形上由人与言合成，这一点从两千年前老子时代就是如此，到今天简体字也一直没有改变。这就足以证明信用与言语的关系是多么紧密了。鬼谷云：“口者，心之机关也”，在社会中我们无法直接了解他人心中的想法，也就只能靠对方的言行来观察他，继而决定是否信任这个人。
从更大的层面来说，社会从来都是基于共识而构建，君王如果不能在百姓心中建立稳定的预期（不管这预期是好是坏），那么社会的运转将不可避免地走向崩溃。后世又有“金口玉言”之说，也是告诫君王要时刻关注自己的言行，必须为言行负责。圣人对平日的言行尚且如此谨慎，政令律法自然更加慎之又慎了。
成功遂事，而百姓谓我自然。
直到老子指明这最后一句，我们才恍然大悟，为何仅仅是“下知有之”的君王，却能够获得“太上”的评价了。在圣人治下，百姓自食其力，一不认为圣人对他们有什么特别的恩德，二不认为圣人的作为有哪里妨碍到他们。因此，对于这样的君王，百姓只是知道他们的存在罢了，谈不上喜欢也谈不上讨厌。多么难得啊，这样的君王！对内他能够克制自己的欲望，对外他能够使社会运转没有阻滞。他永远只在百姓需要的时候，给他们恰当的帮助。他既不用利益换取自己的盛名，也不与民争利，使百姓陷于苦苦求生之境。如此至德之人，不由让人想起庄子所言“至人无己，神人无功，圣人无名”的赞誉了。
至此，我们再回顾整篇文章，可以看到，在这短短几十字中，老子的一颗慈悲之心显露无疑。老子身后，中华文明又经历两千多年风雨，可是两千年历史，也不过是写尽帝王家事，天下大同的谎言被一遍又一遍述说，大同之中却找不到哪怕一点百姓的身影。如老子这般，在天地不仁的冷漠之中，演绎一颗无比热忱的至圣之心者，又有几人呢！